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Jair Bolsonaro (PL) é o primeiro presidente brasileiro a não ser reconduzido ao cargo desde que foi aprovada a emenda constitucional que permitiu a reeleição, em 1997.

O presidente, no entanto, não poupou esforços na tentativa de se manter no poder, tendo emendado a Constituição para permitir a manutenção de um “estado de emergência” no ano eleitoral, que possibilitou a criação de uma série de benefícios sociais e a realização de despesas acima do permitido pelo teto de gastos — regra que limita o crescimento do gasto do governo à inflação do ano anterior.

Em busca da reeleição, o governo distribuiu bilhões de reais a parlamentares através do chamado “orçamento secreto”, reduziu impostos sobre combustíveis, ampliou o Auxílio Brasil para R$ 600 e o Vale Gás, e criou benefícios para caminhoneiros e taxistas.

A Caixa Econômica Federal lançou empréstimo consignado do Auxílio Brasil, renegociações de dívidas, concessão de crédito para mulheres empreendedoras e o uso do FGTS futuro no financiamento à habitação.

Para além das medidas econômicas, Bolsonaro transformou o comprovante de votação em prova de vida do INSS para estimular o voto dos idosos (público que em 2018 deu votação expressiva ao presidente) e reforçou o uso de três de suas armas da campanha anterior: as redes sociais, o apoio evangélico e o antipetismo.

Com tudo isso, conseguiu reduzir fortemente sua rejeição ao longo da campanha e obter uma votação muito superior aos cerca de 27% da população que hoje se definem como bolsonaristas, segundo pesquisa Atlas recente.

Como foi possível esse uso sem precedentes da máquina pública numa campanha eleitoral? E por que, mesmo assim, Bolsonaro não conseguiu se reeleger?

A BBC News Brasil ouviu Sérgio Lazzarini (Insper), Letícia Bartholo (ex-secretária nacional adjunta de Renda de Cidadania), Bruno Carazza (Fundação Dom Cabral) e Denilde Holzhacker (ESPM) para responder a essas e outras perguntas sobre o fracasso do “arsenal eleitoral” de Bolsonaro.

Procurados, o Ministério da Economia disse que não iria comentar e Caixa, Ministério da Cidadania e Planalto não responderam ao pedido de posicionamento.

A vantagem do incumbente

“Bolsonaro tinha um desafio muito grande, pois entrou na corrida eleitoral como o presidente buscando a reeleição mais mal avaliado e com maior rejeição desde que a reeleição foi instituída no Brasil”, lembra Bruno Carazza, professor da Fundação Dom Cabral e autor do livro Dinheiro, eleições e poder: As engrenagens do sistema político brasileiro.

Em maio deste ano, 54% dos brasileiros diziam que não votariam em Jair Bolsonaro de jeito nenhum, comparado a 35% que diziam o mesmo sobre Dilma Rousseff (PT) em maio de 2014, 27% que diziam isso sobre Lula em 2006 e 26% de rejeição a FHC em 1998, segundo dados do Datafolha, levantados pelo UOL.

“Ele estava em segundo lugar nas pesquisas, num contexto econômico muito difícil, pós-pandemia e com os reflexos da guerra entre Rússia e Ucrânia na economia brasileira. Então ele tentou virar o jogo com um pacote de medidas para dar um gás na reta final da campanha, dado que ele não tinha números de popularidade suficientes para garantir a reeleição”, afirma.

Sérgio Lazzarini, professor do Insper e coautor do livro Reinventando o capitalismo de Estado: O Leviatã nos negócios (sobre o intervencionismo estatal na economia durante os governos petistas), observa que essa estratégia é parte da chamada “vantagem do incumbente”, uma série de prerrogativas políticas — como o uso do Orçamento público — que dão ao governante em exercício mais força na corrida eleitoral em relação a seus oponentes.

“Isso desequilibra o processo democrático, dando uma vantagem natural a quem já está no poder”, observa o especialista em administração pública, que está atualmente no Canadá, lecionando na Ivey Business School da Western University.

Lazzarani observa que essa não é uma característica apenas de modelos políticos onde existe a possibilidade de reeleição, já que o governante em exercício também pode fazer uso da máquina pública para cacifar um sucessor ou sucessora.

“O uso da máquina acontece em todos os níveis: nas eleições municipais, para governadores e presidenciais. Sempre aconteceu o uso de instrumentos econômicos”, diz Carazza, citando como exemplo o adiamento da desvalorização cambial por Fernando Henrique Cardoso (PSDB) em 1998 e o uso de transferência de renda nos governos Lula e Dilma.

“No caso do Bolsonaro, o que houve foi uma escala maior do que em anos anteriores, porque não foi só o governo abrir as torneiras do gasto público. Houve uma série de mudanças no arcabouço jurídico-econômico brasileiro, de flexibilização de travas fiscais e eleitorais que restringiam esse uso eleitoreiro do gasto público às vésperas da votação”, afirma.

E por que os mecanismos de freios e contrapesos, como as leis que visam inibir o abuso de poder econômico em ano eleitoral, falharam?

“As leis dependem do sistema político. Quando esse sistema tem um objetivo político, ele passa por cima [das leis]. A lei de responsabilidade fiscal foi flexibilizada no passado e agora, toda a aprovação dessas PECs [Propostas de Emenda à Constituição] que ocorreu para aumentar os gastos, também foi em função da pressão política”, avalia Lazzarini.

O impacto das medidas lançadas pelo governo para aumentar as despesas sociais durante o período eleitoral supera os R$ 68 bilhões somente em 2022, segundo estimativa do jornal Valor Econômico, a partir de dados das emendas constitucionais e do Ministério da Economia.

Por que gasto bilionário não garantiu a reeleição

Mas então por que não deu certo? Os especialistas têm algumas hipóteses.

“A população mais pobre tem memória”, diz Letícia Bartholo, especialista em políticas públicas e gestão governamental e ex-secretária nacional adjunta de Renda de Cidadania (2012-2016).

“Tem memória de como o presidente Bolsonaro tratou a transferência de renda aos mais pobres durante toda a sua carreira no Legislativo e Executivo, chamando de ‘bolsa esmola’. Além disso, no último período, houve muitas mudanças, muito vai, não vai no âmbito da transferência de renda. Foram seis mudanças em dois anos, o que gera uma sensação de insegurança na população, de não saber o dia de amanhã. Acredito que isso contribuiu para essa estratégia que injetou bilhões de reais [na economia] não ter dado certo”, avalia.

Já Bruno Carazza acredita que Bolsonaro pagou um preço por sua displicência na gestão da pandemia e por ter relegado a política social à reta final da eleição.

Para Denilde Holzhacker, cientista política e coordenadora geral de pesquisa e pós-graduação na ESPM (Escola Superior de Propaganda e Marketing), o episódio envolvendo o deputado Roberto Jefferson na reta final da campanha também pesou sobre o resultado.

“Foi um caso que demonstrou o grau de polarização e de violência política associada aos grupos bolsonaristas e ao próprio Bolsonaro”, diz Holzhacker. “Então, apesar de todas as ações econômicas e do forte apoio evangélico e de outros atores, ele não conseguiu superar a grande rejeição que existe frente ao seu governo e ter o apoio da maioria da população.”

Confira a lista de 10 armas usadas sem sucesso por Bolsonaro na tentativa de reeleição.

1. Orçamento secreto

O orçamento secreto, que recebeu esse nome a partir de uma série de reportagens do jornal O Estado de S. Paulo, é uma prática adotada pelo Congresso brasileiro desde 2020, em que verbas do Orçamento público são destinadas a projetos sem a necessidade de identificação dos parlamentares ou detalhamento sobre a destinação dos recursos.

O esquema movimentou R$ 16 bilhões em 2021, R$ 16,5 bilhões este ano e a proposta de Orçamento para 2023 reserva R$ 19,4 bilhões para as chamadas emendas do relator, nome oficial dessa despesa no Orçamento da União.

Inicialmente, o presidente Jair Bolsonaro vetou essa novidade no Orçamento. Depois, no entanto, o governo enviou nova proposta orçamentária ao Legislativo prevendo destinação de recursos para as emendas do relator, que foi então aprovada por deputados e senadores.

Segundo analistas, a destinação de recursos para o orçamento secreto fortaleceu a base de apoio a Bolsonaro no Congresso e em municípios que receberam essas verbas.

Também contribuiu para o forte índice de reeleição entre parlamentares esse ano. Na Câmara, 294 deputados (57,3% do total) foram reeleitos, segundo dados da Agência Câmara — o percentual considera os 596 deputados que assumiram mandato em algum momento da atual legislatura, não apenas os 513 que estão no exercício do mandato.

E facilitou a aprovação de PECs de interesse do governo, como a dos Precatórios (que adiou o pagamento de dívidas da União para liberar recursos para o Auxílio Brasil) e a que turbinou gastos sociais no ano eleitoral; além da legislação que reduziu impostos sobre combustíveis.

“Não foi só o governo, o Legislativo também usou a máquina [pública]”, diz Holzhacker, da ESPM. “A liberação de recursos via orçamento secreto é também uma forma de manter a máquina azeitada nos municípios e com isso obter benefícios eleitorais. Vimos que isso teve um resultado prático para a eleição dos partidos que receberam recursos.”

2. Redução de impostos sobre combustíveis

Em meio à forte alta internacional dos preços do petróleo devido à guerra entre Rússia e Ucrânia, o Congresso aprovou em junho e Bolsonaro sancionou legislação que zerou os impostos federais (PIS e Cofins) sobre combustíveis até 31 de dezembro de 2022 e limitou a cobrança de ICMS pelos Estados à alíquota mínima de 17% ou 18%.

Após a aprovação da medida, os combustíveis tiveram queda de preços em julho, agosto e setembro, contribuindo para a deflação registrada pelo IPCA, índice oficial de inflação do país, nesses mesmos meses.

Com isso, a inflação acumulada em 12 meses no Brasil se descolou da tendência mundial, conforme mostra esse gráfico elaborado pela LCA Consultores.

“Essa medida teve como objetivo agradar a fatia do eleitorado de classe média, que estava bastante incomodado com os preços altos dos combustíveis. Então foi uma medida estratégica do governo para tentar acalmar esse segmento, que foi muito decisivo para a eleição do Bolsonaro em 2018”, diz Carazza, da Fundação Dom Cabral.

“Também foi uma estratégia para, por vias indiretas, ao intervir no mercado de combustíveis, criar uma redução artificial da inflação, reduzindo seus efeitos para a classe de renda mais baixa. Então, sem dúvida nenhuma, isso teve um objetivo eleitoral muito forte.”

3. Auxílio Brasil de R$ 600 e Vale Gás ampliado

Ao fim de 2021, o governo Jair Bolsonaro extinguiu o Bolsa Família e criou o Auxílio Brasil, numa tentativa de imprimir uma marca própria na assistência social, apagando o nome fortemente associado às gestões petistas.

A proposta original do governo previa um valor de R$ 400 válido só até dezembro de 2022, mas uma emenda na Câmara dos Deputados tornou o benefício permanente.

No entanto, o valor ainda era inferior aos R$ 600 do Auxílio Emergencial pago durante a pandemia, o que daria aos beneficiários uma percepção de perda. Assim, em junho deste ano, o governo propõe ampliar o Auxílio Brasil para R$ 600, mas novamente com validade somente até dezembro.

A medida foi viabilizada em julho através de uma PEC, que abriu brecha para gastos de até R$ 41 bilhões fora do teto de gastos, ao reconhecer um “estado de emergência”. Isso possibilitou a criação de benefícios no ano de eleições, driblando proibição imposta pela Lei Eleitoral.

Além do aumento de valor do auxílio, a PEC também dobrou o valor do Vale Gás de R$ 60 para R$ 120 e ampliou o número de famílias que recebem esse vale.

Posteriormente, o governo ainda ampliou o número de beneficiários do Auxílio Brasil em mais 500 mil famílias — chegando a um total de 21,1 milhões no início de outubro —, antecipou o calendário de pagamentos antes dos dois turnos da eleição, ampliou prazo de cadastro ao benefício e prometeu um 13º para os beneficiários em 2023.

Para Letícia Bartholo, apesar do aumento do valor do auxílio ser positivo, o programa nos moldes atuais tem graves problemas de desenho. Uma evidência disso é a explosão de cadastros de famílias formadas por uma única pessoa.

“Quando o Auxílio Brasil paga um piso por família, desconsidera o número de pessoas na família. Na realidade, está pagando R$ 600 para quem mora sozinho, R$ 300 para uma família de dois, R$ 200 para uma família de três e R$ 150 para uma família de quatro integrantes, pensando no valor por pessoa”, diz Bartholo.

“Isso prejudica, por exemplo, mães solo com crianças pequenas e favorece pessoas que moram sozinhas e que têm mais condições de procurar emprego, por não terem as limitações do cuidado com crianças”, afirma a socióloga.

“Cria também um incentivo adverso que é estimular que famílias que tenham dois adultos se dividam artificialmente para majorar seu benefício. Sempre que isso acontece, há uma família pobre, que precisa, que não vai conseguir a vaga.”

4. Benefício para taxistas e caminhoneiros

A mesma PEC que viabilizou o Auxílio Brasil de R$ 600 e ampliou o Vale Gás, também criou um benefício mensal de R$ 1 mil para taxistas e caminhoneiros, pago entre agosto e dezembro de 2022.

Segundo balanço do Ministério do Trabalho, mais de 360 mil caminhoneiros e 297 mil taxistas receberam os benefícios até a semana anterior ao segundo turno.

O governo também antecipou o calendário de pagamento desses benefícios e destinou recursos extras para esse fim entre o primeiro e o segundo turnos.

“São grupos muito vocais, principalmente o dos caminhoneiros”, diz Lazzarini, do Insper e da Western University. “Então isso também vai na linha de ganhar suporte político, além de atenuar insatisfações e evitar revoltas durante a campanha e na pré-eleição, o que também teve claramente um objetivo eleitoral.”

5. Consignado do Auxílio Brasil

Em outra medida visando a parcela da população mais vulnerável, tradicionalmente mais propensa a votar em candidatos do PT, o governo criou o consignado do Auxílio Brasil, um empréstimo garantido pelo benefício social, com as parcelas da dívida descontadas na fonte — isto é, descontadas do próprio benefício pago pelo governo.

A regulamentação do empréstimo saiu apenas ao fim de setembro, estabelecendo um limite de juros de 3,5% ao mês ou 51,5% ao ano, acima da média de outros consignados.

Enquanto o Auxílio Brasil de R$ 600 começou a ser pago em agosto, o consignado — com valor médio de R$ 2.600 —, passou a ser pago a partir de 10 de outubro, entre o primeiro e o segundo turno das eleições. Em apenas 11 dias, até 21 de outubro, a Caixa já havia emprestado R$ 4,3 bilhões, para 1,7 milhão de pessoas.

O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União chegou a pedir a suspensão do consignado para “impedir sua utilização com finalidade meramente eleitoral”. Além disso, a modalidade de empréstimo sofreu duras críticas de especialistas, por comprometer até 40% do benefício pago às famílias mais vulneráveis do país com o pagamento de dívida.

“É claro que a população precisa de acesso a crédito, mas há uma incompatibilidade entre o empréstimo consignado, que exige uma regularidade de pagamentos, e o desenho do Auxílio Brasil, que prevê a possibilidade de bloqueios, suspensões e até mesmo a saída da família do programa, por problemas de cadastro ou quando a família deixa de cumprir condicionantes”, observa Letícia Bartholo, ex-secretária nacional adjunta de Renda de Cidadania.

“O problema é que, em caso de suspensão de pagamento, a dívida recai unilateralmente sobre as famílias. O poder público não será solidário no pagamento dessa dívida. E estamos falando de uma população com pouca educação financeira, submetida a juros abusivos.”

6. Outros usos da Caixa: renegociação de dívidas, crédito para mulheres e FGTS Futuro

O uso eleitoral da Caixa Econômica Federal não se restringiu ao Auxílio Brasil e ao empréstimo consignado.

Entre o primeiro e o segundo turnos, Bolsonaro anunciou um programa de renegociação de dívidas, outro de crédito para mulheres empreendedoras e a possibilidade de o trabalhador complementar um financiamento habitacional com créditos ainda não recebidos do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço) como forma de caução, tudo através da Caixa.

“O uso de bancos públicos na política brasileira é muito comum, desde a época em que os governos estaduais tinham seus próprios bancos — Banespa, Bemge, Banerj”, lembra Carazza.

Com a privatização dos bancos estaduais durante os governos FHC, Banco do Brasil, BNDES, Caixa e Basa (Banco da Amazônia) continuaram sendo usados para fins não só de políticas públicas, mas também eleitorais, avalia o professor da Fundação Dom Cabral.

“Na Caixa, há uma situação particular porque ela não tem ações negociadas no mercado, é um banco de varejo [isto é, que atende pessoas físicas] com capital 100% da União. Isso faz com que que as decisões que a União toma em relação à Caixa não possam ser questionadas por acionistas privados, como é o caso do Banco do Brasil [que tem ações em bolsa]”, observa.

“Então o governo opta por instrumentalizar a Caixa, utilizando ela como uma espécie de braço paralelo do governo e utilizando suas políticas de concessão de crédito para complementar a estratégia de aumentar gastos e transferências de renda em ano eleitoral.”

7. Comprovante de votação como prova de vida do INSS

Em fevereiro, o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) publicou uma portaria que passou a considerar o comprovante de votação como prova de vida para aposentados e pensionistas.

Levantamento do jornal Valor Econômico mostrou que, no primeiro turno, a abstenção diminuiu em relação ao primeiro turno de 2018 para todas as faixas etárias entre 50 e 94 anos, ao passo que aumentou entre os mais jovens.

Entre os eleitores de 70 a 74 anos, por exemplo, a abstenção chegou a diminuir 5,8 pontos percentuais, de 44,7% para 38,9%.

“No total, a portaria do INSS (…) pode ter aumentado o comparecimento de quase 1 milhão de eleitores entre 60 anos e 94 anos”, observou a jornalista Maria Cristina Fernandes, na reportagem do Valor.

Não há ilegalidade na portaria do INSS, mas a mudança normativa foi usada como instrumento de campanha por Bolsonaro.

Um vídeo da campanha intitulado “Prova de Vida” dizia: “Agora é lei. Nessas eleições, você que é aposentado ou pensionista pode fazer sua prova de vida direto das urnas. O governo federal acabou com o deslocamento desnecessário e tornou a sua vida mais fácil. Apenas o seu voto já é suficiente para garantir os benefícios do INSS, para você exercer seu direito à cidadania com menos burocracia. Pelo bem do Brasil, vote 22.”

O vídeo foi removido do YouTube por ordem do TSE (Tribunal Superior Eleitoral) a pedido da coligação de Simone Tebet (MDB), mas apenas depois do primeiro turno.

8. Capilaridade nas redes sociais

Além dos instrumentos econômicos e legais, a comunicação através das redes sociais foi novamente um trunfo da campanha bolsonarista.

Além de redes como Facebook, Instagram e Twitter, seus apoiadores mantém uma ágil rede de comunicação via grupos de WhatsApp e Telegram e têm forte presença na plataforma de vídeos YouTube, seja através de canais de militantes ou de veículos jornalísticos alinhados ao governo, como a produtora de vídeos Brasil Paralelo e a rede Jovem Pan.

A propagação de desinformação (fake news) através dessa rede bastante eficiente de comunicação esteve no centro do embate entre Bolsonaro e o TSE ao longo da campanha.

“A estrutura digital da campanha de Bolsonaro não começa com a campanha, ela começa muito antes da primeira eleição dele”, destaca Denilde Holzhacker, da ESPM.

“Ele manteve isso — os grupos digitais e a lógica digital — durante todo seu mandato e isso se reflete em conseguir acionar essas bases para mobilização durante as eleições. Se pensarmos de forma clara, ele está em campanha desde que entrou no governo.”

A cientista política observa que essa rede serviu para alimentar o sentimento anti-Lula e anti-PT ao longo da campanha, além de trazer ao debate temas caros ao bolsonarismo e sobre os quais o PT tem dificuldade de resposta, principalmente relacionados à agenda de costumes, usada para se contrapor à agenda econômica onde Bolsonaro tinha maior dificuldade.

“A eficiência dessa rede paralela de comunicação e articulação se manifesta não só na campanha pela reeleição de Bolsonaro, mas inclusive na eleição de representantes do bolsonarismo para cargos no Legislativo, como verificamos com inúmeras figuras ligadas a Bolsonaro sendo eleitas com votações muito expressivas esse ano”, acrescenta Bruno Carazza.

9. Apoio evangélico

O apoio evangélico foi outro instrumento da campanha de Bolsonaro em 2018 que ganhou força renovada em 2022.

Com templos em todo o Brasil, nas regiões e bairros mais afastados, uma rede de comunicação própria e líderes carismáticos, as igrejas evangélicas também serviram para dar capilaridade à mobilização bolsonarista.

Casos de expulsão ou abandono de igrejas por fiéis que não quiseram seguir a orientação de voto em Bolsonaro se repetiram em todo o Brasil.

“O apoio evangélico foi central à campanha de Bolsonaro”, diz Holzhacker.

“Ele conseguiu de fato se firmar como o candidato ligado a esse segmento ao fazer uma campanha muito atrelada aos valores e costumes. Ele teve um apoio maciço dos líderes religiosos, que fortaleceram essa estratégia, que levou para o nível religioso um grau de antagonismo e polarização que também tem sido questionado, com a igreja evangélica passando a ser associada à intolerância, à falta de respeito à opinião dos outros.”

Os evangélicos representavam 22% da população brasileira no Censo de 2010. Pesquisa Datafolha de 2020 estimou essa parcela da população em 31% naquele ano.

A bancada evangélica elegeu entre 60 e 65 deputados em 2022, abaixo dos 84 parlamentares evangélicos eleitos em 2018, segundo cálculos do pesquisador Guilherme Galvão Lopes, da FGV (Fundação Getulio Vargas).

Apesar da redução da bancada evangélica, a pauta religiosa não deve perder influência, segundo Galvão, já que foi incorporada pelo bolsonarismo, que ganhou força no Congresso. As bancadas de PL, PP e Republicanos, partidos do Centrão mais fortemente alinhados a Bolsonaro, elegeram juntas 187 deputados em 2022.

“A bancada evangélica trabalha não só por uma pauta de valores e costumes que é cara a esse eleitorado, mas também defende os interesses particulares dessas igrejas, em termos de obtenção de benefícios tributários e outras vantagens”, observa Carazza, da Fundação Dom Cabral.

10. Antipetismo

Por fim, o antipetismo foi novamente uma “arma” de campanha de Bolsonaro em 2022.

Segundo pesquisa Atlas, publicada em 24 de outubro, enquanto 21% dos brasileiros se dizem petistas, 30% declaram ser antipetistas, acima da parcela de 27% que se dizem bolsonaristas.

Assim, Bolsonaro buscou ao longo de toda a campanha mobilizar a rejeição ao PT e a Lula, relembrando os escândalos de corrupção durante os governos petistas e destacando as relações do PT com governos de esquerda de países como Venezuela, Argentina e Nicarágua.

“Ao bater na tecla de temas sensíveis ligados à eventual vitória de Lula, Bolsonaro conseguiu reverter boa parte da rejeição que cresceu contra ele durante seu governo, sobretudo entre eleitores do Centro-Sul do país e de renda mais alta, que votaram em Bolsonaro em 2018, mas haviam se afastado dele por causa, por exemplo, da gestão da pandemia, do discurso contra a democracia e da gestão da economia”, observa Carazza.

“Parte expressiva desse eleitorado voltou para os braços do bolsonarismo, à medida em que a estratégia de campanha do presidente começa a bater nas teclas do antipetismo. Foi uma estratégia de disseminação do medo para resgatar esse eleitor que havia se afastado.”